Jaká je fúzní politika EU?

V roce 2004 bylo evropské právo o fúzích podstatně revidováno s cílem dosáhnout „ekonomickějšího přístupu“ k politice fúzí. Tento sloupec pojednává o nedávném empirickém hodnocení případů evropských fúzí před reformou a po ní. Po reformě se výsledky případů fúzí staly předvídatelnějšími a Komise zakázala méně fúzí podporujících hospodářskou soutěž. I když v několika aspektech zůstává prostor pro zlepšení, zdá se, že reforma byla úspěšná v přiblížení evropského soutěžního práva ekonomickým principům.

Autoři

Klaus Peter Gugler

Florian Szücs

Tomášo Duso

FACEBOOK

V květnu 2004 byl podstatně revidován právní základ pro hodnocení fúzí v EU. Tehdy už bylo zřejmé, že stará legislativa – která poprvé vstoupila v platnost v roce 1989 – v mnoha ohledech chyběla. Nejdůležitější je, že posouzení tržní síly bylo založeno na tzv. testu dominance – kritériu, které vyžadovalo použití „vytvoření nebo posílení dominantního postavení“, a proto nebylo vhodné pro stíhání fúzí vedoucích ke kolektivní dominanci nebo větší prostor pro tajnou dohodu v oligopolu. Navíc fúze snižující účinnou hospodářskou soutěž bez vytvoření dominantního postavení nebylo možné podle staré legislativy právně napadnout (Vickers 2004).

Kromě toho rostl požadavek zdůvodnit rozhodnutí o spojení – stejně jako několik dalších nástrojů Evropské komise pro prosazování politiky hospodářské soutěže – zdravějšími ekonomickými argumenty. Tato potřeba byla zvláště zřejmá v roce 2002, kdy Soud prvního stupně identifikoval problémy s přesností ekonomické analýzy Komise ve třech případech, které byly původně zakázány, a zrušil rozhodnutí Komise (Lyons 2004).

Potřebu revidovat předpisy o spojování podtrhly různé další faktory. Vstup dalších deseti členských států do EU v roce 2004 znamenal významný nárůst počtu případů, což si vyžádalo navýšení zdrojů a efektivnější postupy. Dále případy jako GE/Honeywell – které byly schváleny americkými úřady, ale zablokovány Komisí, což vyvolalo diplomatické nepokoje – ukázaly potřebu koherentnější jurisdikce mezi mezinárodními soutěžními úřady (Coppi a Walker 2004).

Nařízení 139/2004 bylo navrženo tak, aby napravilo tyto a další obavy. Hlavním cílem reformy bylo dosáhnout toho, co se stalo známým jako „ekonomickější přístup“ ke kontrole fúzí. V souladu s tím byla provedena řada změn v právních předpisech o fúzích:

• Test dominance byl opuštěn ve prospěch flexibilnějšího testu „významné překážky účinné hospodářské soutěže“;
• Byla vytvořena pozice hlavního ekonoma podporovaná týmem PhD ekonomů;
• Byla zavedena doložka o „obraně účinnosti“, která umožňuje vyvážit obavy narušující hospodářskou soutěž s očekávaným zvýšením účinnosti; a
• Byl vydán soubor pokynů pro horizontální fúze s cílem učinit postup hodnocení spolehlivější a transparentnější.

V nedávné práci (Duso et al. 2013) empiricky zkoumáme úspěšnost reformy při dosahování výše nastíněných cílů. Za tímto účelem jsme vytvořili podrobný soubor údajů o 368 případech fúzí, které Komise zkoumala v letech 1990 až 2007, včetně většiny významných fúzí. Shromažďujeme rozsáhlé informace o fúzi, rozhodnutí a zúčastněných firmách – buď jako fúzující strany nebo hlavní konkurenti – abychom prozkoumali, jak kontrola fúzí v EU ovlivňuje chování a výkonnost firem. Dopad legislativní změny posuzujeme ve čtyřech dimenzích, které považujeme za relevantní pro prosazování politiky hospodářské soutěže: předvídatelnost rozhodnutí, rozpory v rozhodnutích, reverze nájemného a odrazování. Poté přijmeme přístup před a po, abychom vyzdvihli účinek reformy regulace fúzí z roku 2004.

Transparentnost a předvídatelnost

Za prvé nás zajímá, do jaké míry mohou firmy předvídat výsledek šetření, tedy transparentnost postupu kontroly fúzí pro účastníky trhu. Transparentní rozhodovací proces přispívá ke spravedlivým a konzistentním verdiktům a je důležitou součástí právní jistoty. Proto odhadujeme, jak dobře lze výsledky vyšetřování předvídat ex ante pomocí veřejně dostupných informací. Výsledky odhadů například ukazují, že intervence jsou méně pravděpodobné, pokud jsou zapojeny americké firmy, a pravděpodobnější u fúzí konglomerátů. Model je také poměrně úspěšný v predikci výsledků: podíl správně klasifikovaných případů stoupá z 0.71 v období před reformou na 0.76 v období po reformě.

Podobné studie se srovnatelnou výzkumnou otázkou (např. Bergman et al. 2005) také zjišťují, že rozhodnutí Komise jsou ovlivněna těmi faktory, u nichž se očekává, že souvisejí s efektem fúze na blahobyt, jako jsou tržní podíly fúzovaných firem a poměry koncentrace. Podobné výsledky lze nalézt i v jiných jurisdikcích. Dále v tomto duchu Szücs (2012) porovnává rozhodovací vzorce amerického a evropského vymáhání práva v oblasti fúzí a nachází důkazy pro konvergenci mezi těmito dvěma po reformě z roku 2004.

Nesrovnalosti v rozhodnutích

Zadruhé zkoumáme četnost a determinanty nesrovnalostí mezi hodnocením fúze Komisí a akciovými trhy. Přijímáme standardní rámec statického oligopolu, který nám umožňuje změřit konkurenční dopad fúze pohledem na její vliv na zisky konkurentů (Farrell a Shapiro 1990). Základní intuicí je, že fúze snižující blahobyt spotřebitelů prospívá konkurentům (tj. zvyšuje jejich zisky), zatímco prokonkurenční fúze je poškozuje.

Využíváme reakce konkurenčních akciových trhů k měření ziskových efektů fúze, a tím i její konkurenční povahy. Toto opatření poté porovnáme s výsledky šetření Komise a definujeme nesrovnalosti, které existují, pokud Komise napravila nebo zakázala fúze podporující hospodářskou soutěž (rozpory typu I), nebo pokud Komise bezpodmínečně schválila protisoutěžní transakce (nesrovnalosti typu II). Pozorujeme, že frekvence nesrovnalostí typu I po reformě významně poklesla – což je v souladu s myšlenkou ekonomičtějšího přístupu –, zatímco pro nesrovnalosti typu II nebylo možné nalézt žádný robustní vzorec.

Poté se podíváme na možné determinanty takových nesrovnalostí a pozorujeme některá robustní zjištění. Například u fúzí podporujících hospodářskou soutěž, do nichž jsou zapojeny americké firmy nebo které mají přeshraniční povahu, je méně pravděpodobné, že dostanou nepříznivé rozhodnutí, zatímco u úplných fúzí je pravděpodobnější. Jiné články zkoumající podobné problémy zjišťují, že evropská fúzní politika může být vnímána jako protekcionistická (Aktas et al. 2007) nebo ovlivněna politickými zájmy (Duso et al. 2007).

Zatřetí se podíváme na schopnost různých rozhodnutí rozptýlit protisoutěžní nájemné. Pokud jsou finanční trhy efektivní, pak by reakce akciového trhu na oznámení o fúzi měla odrážet očekávané budoucí zisky v důsledku fúze. Tyto zisky mohou být způsobeny buď očekávanou efektivitou, nebo očekávaným zvýšením tržní síly. Účinný režim politiky hospodářské soutěže by měl být schopen rozlišovat mezi těmito dvěma a přijímat opatření proti ziskům souvisejícím s tržní silou. Očekávali bychom tedy negativní korelaci mezi abnormálními výnosy akciových trhů, které fúzující firmy a jejich konkurenti zažívají kolem oznámení o protisoutěžní fúzi, a těmi kolem zveřejnění rozhodnutí Komise – pokud je druhé účinné.

Zkoumáme tento problém ekonometricky a zjišťujeme, že pouze zákaz fúzí významně ruší protisoutěžní nájemné jak pro spojující se firmy, tak pro jejich konkurenty. Zdá se, že vyjasněné fúze vysílají pozitivní signály pro ziskovost budoucích konkurentů, zatímco účinnost nápravných opatření (např. prodej určitých aktiv) se zdá být omezená. Pomocí podobného souboru dat Duso et al. (2011) dospěli k analogickému závěru a zjistili, že nápravná opatření se zdají být účinnější v méně problematických případech nebo v odvětvích, kde již byla dříve implementována. Zdá se tedy, že v případech, které vyvolávají vážné obavy z narušení hospodářské soutěže, jsou zákazy tím nejvhodnějším nástrojem.

Nakonec se zabýváme otázkou odrazujících účinků dosažených prostřednictvím prosazování politiky hospodářské soutěže. Toto je důležité a nedostatečně prozkoumané téma: Do jaké míry existence a chování antimonopolního úřadu nutí firmy, aby dodržovaly navrhovaná pravidla tržního chování? Abychom změřili dopad odrazení, odhadujeme, jak minulá rozhodnutí Komise ovlivňují pravděpodobnost, že nově oznámená fúze je protisoutěžní. Pokud jde o období před reformou, zjistili jsme, že minulé zákazy významně snižují pravděpodobnost, že fúze budou narušovat hospodářskou soutěž, přičemž neodrazují od fúzí podporujících hospodářskou soutěž. Zdá se tedy, že zákazy dosahují „dobrého“ odrazování, aniž by bránily navrhování společensky žádoucích fúzí, tj. nadměrnému odrazování. Po reformě, kde pozorujeme příliš málo zákazů pro jakoukoli statistickou analýzu, se zdá, že jejich roli přebírají případy stažené během hloubkového vyšetřování (které někteří komentátoři označovali jako „kvazizákazy“).

Tato zjištění jsou v souladu se zjištěními Seldeslachts et al. (2009), kteří používají údaje o průřezu antimonopolními jurisdikcemi, aby ukázali, že zákazy vedou k menšímu počtu oznámení o fúzích v následujícím roce. Clougherty a Seldeslachts (2013) navíc zjišťují, že se zdá, že prosazování fúzní politiky v USA posouvá fúzní aktivity od horizontálních obchodů k méně problematickým vertikálním fúzím. Tento výsledek také interpretují jako známku „dobrých“ odstrašujících vlastností americké kontroly fúzí.

Stručně řečeno, naše hodnocení vykresluje opatrně optimistický obrázek dopadu reformy z roku 2004 na evropské právo fúzí. I když v několika aspektech zůstává prostor pro zlepšení, zdá se, že reforma byla úspěšná v přiblížení evropského soutěžního práva ekonomickým principům.

Aktas, N, E D Bodt a R Roll (2007), „Je evropská regulace fúzí a akvizic protekcionistická?“, Hospodářský Časopis117 (522): 1096–1121.

Bergman, MA, M Jakobsson a C Razo (2005), „Ekonometrická analýza rozhodnutí Evropské komise o fúzích“, International Journal of Industrial Organization23 (9): 717–737.

Clougherty, J A a J Seldeslachts (2013), „Odstrašující účinky nástrojů US Merger Policy Instruments“, Journal of Law, Economics, and Organization29 (5): 1114–1144.

Coppi, L a M Walker (2004), „Podstatná konvergence nebo paralelní cesty – podobnosti a rozdíly v ekonomické analýze horizontálních fúzí v zákoně o hospodářské soutěži v USA a EU“, Antimonopolní bulletin, 49: 101 – 152.

Duso, T, K Gugler a B B Yurtoglu (2011), „Jak efektivní je evropská kontrola fúzí?“, Evropský ekonomický přehled55 (7): 980–1006.

Duso, T, K. Gugler a F Szücs (2013), „Empirické hodnocení reformy politiky spojování v EU z roku 2004“, Ekonomický časopis, 123(572): F596–F619.

Duso, T, D. J. Neven a L. H. Röller (2007), „Politická ekonomie evropské kontroly fúzí: důkazy využívající údaje o akciovém trhu“, Journal of Law and Economics, 50 (3): 455 – 489.

Farrell, J a C Shapiro (1990), „Horizontální fúze: Analýza rovnováhy“, Americká ekonomická recenze80 (1): 107–126.

Lyons, B (2004), „Reforma evropské politiky spojování“, Recenze mezinárodní ekonomie12 (2): 246–261.

Seldeslachts, J, J A Clougherty a P P Barros (2009), „Spokojte se nyní, ale blokujte pro zítřek: odrazující účinky nástrojů politiky fúzí“, Journal of Law and Economics, 52 (3): 607 – 634.

Szücs, F (2012), „Vyšetřování konvergence politiky transatlantických fúzí“, International Journal of Industrial Organization30 (6): 654–662.

Vickers, J (2004), „Politika fúzí v Evropě: Retrospektiva a vyhlídky“, revize evropského soutěžního práva, 25: 455-463.